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“省直管县”财政体制改革实施效应分析报告
编稿时间:2019-10-18 来源: 宜章县财政局 作者: 不详  字体: 【大】 【中】 【小】
 

 宜章县财政局机关一支部

2019年10月18日)

 

一、财政省直管县改革的积极效应

省直管县财政体制改革是一次对县级财政放权扩权的制度创新。省直管县后,理顺了省、市、县政府间财政分配关系,扩大了县级经济和财政权限,提高了财政工作效率和县级财政管理水平,为县域经济发展带来了新机遇,从而促进了县域经济的快速发展。

(一)全县经济发展情况

2018年全县实现地区生产总值GDP231.23亿元,较2009年的53.41亿元增加177.82亿元,增长332.93%。其中:第一产业增加值20.46亿元,2009年的12.92亿元增加7.54亿元,增长58.36%;第二产业增加值87.03亿元,2009年的27.77亿元增加59.26亿元,增长213.4%;第三产业增加值123.74亿元,较2009年的12.72亿元增加111.02亿元,增长872.8%。

2018年全县完成固定资产投资273.16亿元,较2009年的53.2亿元增加219.96亿元,增长413.46%。其中:投资5000万元以上施工项目89 投资亿元以上施工项目 43全县重点建设项目56 个。

2018年城镇居民人均可支配收入29996元,较2009年的13238元增加16758元,增长126.59%;农村居民人均可支配收入9614元,较2009年的2477元,增加7137元,增长288.13%。城镇居民人均消费性支出21377元,较2009年的10065元增加11312元,增长112.39%;农村居民人均生活消费支出9225,较2009年的2420元增加6805元,增长281.20%。

(二)财政收支情况

2018年完成一般公共预算收入12.73亿元,较2009年的5.31亿元增加7.42亿元,增长139.74%,完成地方一般公共预算收入8.16亿元,较2009年的3.21亿元增加4.95亿元,增长154.21%。其中:税收收入10.05亿元,较2009年的4.39亿元增加5.66亿元,增长128.93%。

2018年完成一般公共预算支出38.23亿元,较2009年的10.86亿元增加27.37亿元,增长252.03%。其中:教育支出6.56亿元,较2009年的2.61亿元增加3.95亿元,增长151.34%;社会保障和就业支出6.51亿元,较2009年的2.18亿元增加4.33亿元,增长198.62%;医疗卫生与计生支出4.28亿元,较2009年的0.98亿元增加3.3亿元,增长336.73%。

(三)转移支付情况

2018年上级补助收入28.99亿元,较2009年的7.73亿元增加21.26亿元,增长275.03%。其中:返还性收入0.89亿元,较2009年的0.48亿元增加0.41亿元,增长85.42%;一般性转移支付收入17.38亿元,较2009年的3.43亿元增加13.95亿元,增长406.71%;专项转移支付收入10.73亿元,较2009年的3.82亿元增加6.91亿元,增长180.89%。

二、财政省直管县改革面临的主要问题

(一)行政省管市州、市州管县与财政“省直管县”体制不同步,造成直管县项目和资金不匹配等问题。省直管县财政体制改革只是建立了省与县之间的直接财政关系,但县的行政权、人事权仍然要经过市向省里上报,县域经济的发展不得不受到市约束也就是五级行政体制对应的是三级财政体制,这本身就是一种结构上的不合理和不对称。目前,中央和地方政府之间的事权和财权重新得到了界定,然而在省级以下的市、区、县级政府间的权责错杂,倘若没有明确的界定,就会造成了有利互争、有责互推的问题。随着经济的发展和社会需求的不断增加,由于事权和财权的不匹配,从而导致县级政府存在一些不合理行为,比如:1.县级政府由于财权较弱,既要发展县域经济,又要提供更多的公共服务,催生土地财政问题,从政府大量储备土地、垄断土地,到助推土地和城镇房价上涨而实现财政增收的目的;2.县级政府在有限的财权范围内承担越来越多的事权,既要保证“三保”支出,又要补齐基础设施建设短板促发展,就可能出现一些不合理的举债行为,从而导致地方政府性债务和隐形债务走高;3.由于行政体制没有改革到位,市级各部门的宏观职能依旧覆盖全市,向中省申报项目要通过市级审核,市级出台的各类政策和各类考核指标等,县级不得不执行,增加了县级负担。如:市级成立郴州市产业引导基金、郴州市经济发展融资担保公司和市中小融资担保公司,各县市区需缴款参与。

(二)改革实行“六个直接到县”,但受弧度和半径过宽,以及市州职责不明等因素影响,致使县级财政运行管理松散从现实来看,改革实行“六个直接到县”,对提升行政效率、县级财力保障、资金调度等方面取得了很好的效果,但政府职能与管理弧度、管理半径问题也困扰着财政“省直管县”。在省直管县之前,省财政厅只要直接面对14个市州,在省直管县后,既要直接面对14个市州,同时还要直接管理79个省直管县。因此,限于对县了解有限,限于时间和精力等客观因素造成想管管不了管不好,由于管辖范围过于宽泛,导致一些重大决策很难在充分调研的基础上科学制定,从而导致效率低下,欲速不达。但是,我们认为在财政制度规范目标实现之后,所有财政业务在省财政厅搭建“电子财政”大平台上运行,运用现代信息技术平台进行分析监管,有的放矢,可以达到缩短管理半径,提高管理效率。

(三)城镇化集中趋势与“省直管县”扁平化模式背向而行,城市朝着一体化迈进,要求城市郊区县与其整合发展。我们认为,城镇化集中趋势与“省直管县”扁平化模式并不一定会背向而行。一是过多的行政层级造成管理效率低下,容易出现“市卡县”现象。行政层级的增加,导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大,上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达,影响行政效率。行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预,不利于市场作用充分发挥。二是县级财权与事权不对称,县级财力弱化。财权集中在市州的后果是县级财权减少,事权却无法推卸。在“市管县”体制下容易出现“市刮县现象,市级政府上提财权,下压事权的空间很大。县级财政财源结构单一,财政实力弱,再加上财权与事权不对称,财力向上集中,事权及责任不断下移,县级财政处于“小斗进,大斗出”的尴尬境地。比如:在财政体制省直管县实施前,中省转移支付资金下达到市州后,市州首先是留足市本级所需资金后,再进行二次分配到县市区,县级政府只能听命于市州,发展机能弱化。三是在我省14个市州中,除长株潭等少部分市州本身经济实力较强对所辖县市区具有辐射带动作用外,其他市州经济实力有限,辐射带动作用不强,出现“小马拉大车”的局面,基本上无暇顾及所辖县域经济发展。

(四)部分市州民生标准大大高于省定标准,直管县执行市州标准,造成直管县极大的财力缺口。由于行政体制改革的不同步,市级政府仍然掌控着行政管理、人事管理等权限,县级政府必须执行市级出台的政策标准,这些民生标准中就有存在高于省定标准或发放范围的情况。如:离退休人员享受与在职职工同政策的13月工资,享受与在职职工政府综合绩效考核奖同类不同标准的节假日慰问金;村干部补助提标幅度大;一村一辅警不得由村定员干部兼任等。

(五)省直管县财政体制下,市州财政主动性、直管县主观能动性发挥等问题,具体表现为人均地方收入、政府债务、县级财政运行、内生发展动力等方面。实行“省直管县”财政体制后,一是市级财政供养范围没有变化,但统筹调控的财力减少了,使得市级财政缺乏足够的资金对县级进行帮助,同样要对县级进行协调、指导和监督,由于财权与事权的不统一,影响市级财政管理、协调县级的积极性,工作上只是上传下达,主动性明显下降;二是县级可用财力明显增加了,人均地方收入明显提高了,县级财政运行效率明显提高了,促进了内生发展动力,在合理可控的债务规模下,县域经济得到快速发展。

(六)随着近年来“两院”上划,多年来非税收入及政府性基金停止上划的项目又要县级上缴,导致县对省级上解支出日益增大,县级上解支出压力巨大。2018年我县向省上解支出5906万元,比2009年的2332万元增加3574万元,增长153.26%。其中“两院”经费上划省财政厅2043万元,以后每年固定上划1963万元,“两院”每年实现的非税收入全部上缴省财政厅。

(七)“省直管县”体制下,省级分享的税收收入比例较高,县级分享比例低,导致县级可用财力薄弱,省级与县级税收收入分享比例设定不尽合理。省直管县”体制实施后,我县每年上划省级收入平均每年达8455万元,2010年至2018年总计上划省级收入76093万元。按2010年财政体制改革时的文件精神,省级上划部分应每年统筹用于补助当年县级财力的困难县,但截止目前,我县还未收到过这部分补助资金。

(八)当前省级下达的各项转移支付补助资金,指标文中对中央及省级资金划分不明确,根据扶贫县涉农资金整合要求要严格区别中省资金,因此,县级上报情况时无法划分造成资金分类统计不准确。

   三、对策建议

(一)协同推进财政与行政省直管县改革。理顺省、市、县三级财政关系,促进县域经济发展。在理顺省与县的关系上,主要应解决省如何带动县更好发展的问题,省要为县级财政提供更多的帮助和支持,因地制宜的制定发展政策,逐步解决体制遗留问题,改善县域发展环境,理顺省市县三级财政关系,进一步明确省市县财政工作职责,合理划分三级财政工作事项,理顺工作关系,按照财权与事权相对应的原则,省对市、省对县的体制设计中应协调好市和县的责任分担工作,避免由于行政体制改革的不到位而造成工作上的不顺畅,努力实现“省直管县”行政管理体制与财政管理体制改革同步。

(二)合理划分事权和支出责任,建立权责利匹配的财政制度。要进一步划清省、市、县的职责权限,明确不同层级政府在社会管理、基本公共服务等方面的责任,并建立规范的与其相匹配的财政转移支付制度,让县级政府承担的社会管理和公共管理职能得到充分发挥,更好地发展县域经济,做大做强县级财政蛋糕。

(三)改革资金配套制度,减轻县级政府配套压力。在合理划分事权和支出责任、建立权责利匹配的财政制度的基础上,要清理专项转移支付项目,改革现行专项补助办法,摸清底子,实事求是地确定和降低县财政配套资金比例,甚至免除县级财政配套,以缓解当前县级财政支付压力比如我县芙蓉学校建设预计需投入1.2亿元,省级财政只负担3000万元,其余部分需要县级财政承担。

(四)完善财政转移支付制度,调整优化转移支付结构。完善财政转移支付制度,规范转移支付行为,尽量减少转移支付过程中的随意性和盲目性,增强透明度,体现政策导向。要合并一些具有一般性转移支付性质的补助项目,提高均衡性转移支付比重,切实提高县级可用财力,以保证当前形势下县级财政能够正常运转。

(五)完善财政激励性制度,鼓励县市做大财政蛋糕。建立收入增长的激励机制,对税收收入增长较快、财政收入质量提升较快的地区给予挂钩奖励;鼓励市州继续对县市给予支持,省财政对支持县市力度较大的市州给予奖励;加大对困难地区的支持力度。省财政因调整财政体制集中的收入增量,要用于减免县的体制上解和增加对县级的转移支付补助;调整省对县市的税收返还比例,积极支持县域经济发展。

 
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